Beban Berat di Pundak Mesin Tua

_Birokrasi selalu terjepit di antara dua tuntutan: setia pada aturan atau tunduk pada kemauan politik. Di era program populis, mesin negara ini kian rentan kehilangan akal sehatnya._

BEBERAPA bulan setelah pemerintahan baru berjalan, sebuah pemandangan ganjil muncul di sudut-sudut sekolah. Anak-anak menyantap telur dan susu dalam kotak-kotak plastik. Itulah Makan Bergizi Gratis (MBG), program mercusuar yang digadang-gadang sebagai jawaban atas problem gizi bangsa.

Di atas panggung politik, ia tampak gemerlap. Di lapangan, ia menyisakan serpihan masalah yang tak ringan.

Pusat Kajian Sosiologi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia mendeteksi adanya ketidaktepatan sasaran maupun persoalan dalam pengelolaan pengadaan program ini. Anak-anak dari keluarga mampu ikut menikmati jatah, sementara sebagian kantong kemiskinan justru luput dari pendataan.

Lembaga Manajemen Universitas Indonesia menilai program ini tidak diletakkan dalam konteks permasalahan penggunaan dan mobilisasi sumber daya ekonomi saat ini di tingkat nasional. Rantai pasok pangan lokal terguncang. Warung-warung kecil di sekitar sekolah—yang selama ini menjadi tumpuan sarapan murah—kehilangan pelanggan setia mereka.

Dan persoalan itu bukan hanya soal efektivitas. Ia juga menyangkut akuntabilitas, atau tepatnya: ketiadaan akuntabilitas.

Lembaga Penyelidikan Ekonomi dan Masyarakat menilai sejumlah program pemerintah berjalan terlalu cepat tanpa ruang adaptasi yang cukup di kementerian maupun daerah. Minimnya partisipasi masyarakat sipil dan pelaku ekonomi kerakyatan membuat kebijakan ini kerap menabrak realitas di lapangan.

Proses pelaksanaan yang kompleks memiliki kerentanan terhadap terjadinya penggelontoran dana yang tidak efisien sekaligus penyelewengan anggaran. Yanuar Nugroho, dalam tulisannya di harian Kompas, bahkan menyebut ada indikasi program ini menjadi arena penyedotan dana publik bagi jaringan pendukung pemerintah dengan cara mirip premanisme.

Lalu ada catatan paling getir: Kementerian Kesehatan mencatat hampir dua belas ribu kasus keracunan akibat program MBG sepanjang Januari hingga Oktober tahun lalu. Angka ini bukan statistik remeh. Ia adalah wajah lain dari program populis yang terburu-buru: perut anak-anak yang mual menjadi taruhan dari perencanaan yang abai pada detail teknokratis.

Birokrasi Bukan Sekadar Jongos Kekuasaan

Masalah MBG hanyalah satu gejala. Di baliknya, ada soal yang lebih fundamental: posisi birokrasi dalam pusaran kekuasaan.

Selama ini, birokrasi banyak dibahas dari aspek reformasinya. Tekanan diberikan pada kapasitasnya untuk bekerja efisien, efektif, dan transparan. Ia dianggap semata-mata sebagai alat untuk menjalankan program pembangunan pemerintah.

Cara pandang ini, meski tak sepenuhnya keliru, telah mengaburkan dua hal besar yang jarang dibahas. Pertama, seberapa jauh birokrasi bisa menjadi agen perubahan dalam menciptakan kesejahteraan. Kedua, bagaimana birokrasi menanggapi tekanan—baik positif maupun negatif—dari suatu rezim yang berkuasa.

Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi sejatinya telah menyusun cetak biru yang visioner. Dalam Grand Design Reformasi Birokrasi 2025-2045, disebutkan visi menciptakan birokrasi yang kolaboratif, kapabel, dan berintegritas. Pendekatan yang diusung adalah human-based, berfokus pada kebutuhan dan kesejahteraan masyarakat.

Di atas kertas, dokumen ini menunjukkan langkah maju yang berarti. Ia mengadopsi perspektif kesesuaian kapabilitas dengan prinsip pencapaian kesejahteraan yang inklusif. Ia juga menyebut pendekatan kolaboratif dan berjaringan, peningkatan kapasitas aparatur, serta digitalisasi. Bahkan, dari aspek tata kelola, ia menyentuh satu isu krusial yang selama ini seperti hantu tak kasat mata: pengelolaan konflik kepentingan.

Namun, seperti kata pepatah lama, secantik apa pun cetak biru, ia tak ada artinya jika arsiteknya tunduk pada kemauan pemilik modal yang buru-buru ingin melihat bangunan berdiri.

Tantangan terbesarnya adalah model akuntabilitas macam apa yang bisa dikembangkan di tengah dinamika politik saat ini. Bagaimana birokrasi bisa menjaga integritasnya sekaligus tetap relevan dalam mencapai kesejahteraan yang inklusif?

Tarik-Menarik Representasi dan Akuntabilitas

Untuk memahami soal ini, kita perlu mundur sejenak melihat latar belakang eksistensi birokrasi dalam suatu sistem pemerintahan.

Birokrasi selalu hidup dalam tarik-menarik antara representasi dan prinsip akuntabilitas. Di satu sisi, ia dihadapkan pada tekanan untuk menyesuaikan diri dengan program pemerintah terpilih. Dengan mengikuti arahan pemerintah, birokrasi kerap dianggap telah bertindak demokratis.

Anggapan ini tidak selalu benar.

Sebab prinsip demokrasi bukan semata soal kepatuhan pada pemenang pemilu. Ia adalah soal kemampuan mesin negara untuk membangun akuntabilitasnya. Birokrasi yang demokratis adalah birokrasi yang berani menerjemahkan program kampanye yang secara garis besar baik, tetapi dalam pelaksanaannya perlu diuji ulang.

Katakah bahwa program-program yang ditawarkan pihak pemenang pemilu memang diharapkan untuk dijalankan. Namun legitimasinya harus diperoleh melalui proses yang demokratis. Artinya, semua program tidak terlepas dari keharusan mendapatkan legitimasi yang sehat. Sehat di sini berarti: terbuka pada perdebatan publik yang kompeten.

Maka birokrasi harus membangun sistem yang terbuka untuk menjadi bahan penilaian masyarakat.

"Keterbukaan" memang sering dikhawatirkan menciptakan sistem yang lamban bergerak. Bahkan, sistem yang terbuka tanpa prinsip yang kokoh justru bisa membuka pintu bagi masuknya pengaruh yang tidak sehat. Karena itu, birokrasi bukan sekadar terbuka. Ia harus berpegang pada prinsip demokratis sekaligus mampu menawarkan standar teknokratis sebagai bahan interaksi dengan pihak eksternal.

Standar teknokratis itu bisa berwujud banyak hal: kategori kelompok rentan yang terukur, mekanisme komunikasi publik yang andal, pengolahan data yang akurat, hingga tata kelola pemerintahan seperti pemberian lisensi, proses tender, dan perekrutan pejabat publik.

Sekali lagi, ini adalah proses timbal balik. Teknokrasi yang ditopang wewenang haruslah merupakan hasil dari pertimbangan yang terbuka sebelumnya. Bukan keputusan tertutup yang tiba-tiba dijatuhkan dari langit-langit istana.

Populisme dan Transformasi Birokrasi: Pelajaran dari Literatur

Tekanan terhadap birokrasi biasanya datang bersama rezim baru yang membawa program-program berbalut narasi "demi kepentingan rakyat." Ilmu politik pembangunan telah lama mengidentifikasi gejala ini: program bersifat populis sangat potensial mengebiri kapasitas birokrasi sebagai mekanisme penguatan masyarakat.

Mengapa demikian? Sebab program populis cenderung menyederhanakan makna "kepentingan rakyat." Keragaman kondisi sosial, ekonomi, dan budaya di tingkat lokal direduksi menjadi satu narasi tunggal. Akibatnya, pelaksanaan program kerap berjalan irasional.

"Demi rakyat" juga sering kali disederhanakan dengan cara menghilangkan keragaman kondisi dan kepentingan. Padahal alokasi sumber daya harus diletakkan dalam pertimbangan yang lebih luas, seperti resiliensi bangsa di masa depan. Penyederhanaan juga dilakukan dengan mengontrol hambatan institusional birokrasi maupun suara-suara kritis dari luar.

Bauer dan Becker, dua ilmuwan yang meneliti dinamika birokrasi di berbagai negara, pada 2020 merumuskan empat cara bagaimana rezim populis menekan birokrasi demi menjalankan program-program mereka.

Cara pertama adalah dengan memperkuat kontrol elite pemerintahan di pusat melalui sentralisasi sumber daya dan penempatan para pendukung di posisi-posisi strategis. Cara kedua, jika birokrasi dianggap lemah, dilakukan dengan memperkuat sentralisasi kekuasaan yang dilengkapi penciptaan struktur baru untuk menjalankan program—struktur yang sering kali memotong jalur birokrasi formal.

Cara ketiga ditempuh jika administrasi publik atau birokrasi cukup kuat. Caranya dengan memotong proses di tengah jalan sehingga birokrasi tidak terlalu menentukan, meskipun hal ini memicu berbagai ketegangan internal. Terakhir, jika birokrasi benar-benar kuat, orientasinya diubah ke struktur yang lebih inklusif dengan cara mengontrol para elite birokrasi.

Dilihat dari pengalaman beberapa negara yang menjadi dasar model-model ini, program populis sebenarnya bisa digunakan untuk mengarahkan birokrasi yang kuat agar lebih berfungsi pada kesejahteraan yang luas. Namun ada prasyarat mutlak: perubahan itu harus dilengkapi dengan kemampuan menjaga rasionalitas dalam mencapai tujuan dan akuntabilitas yang tepat.

Tanpa dua prasyarat itu, program populis bisa amat bermasalah.

Titik-Titik Penguatan: Ke Mana Reformasi Birokrasi Harus Diarahkan?

Para pengkritik program populis, dalam hal ini MBG, sesungguhnya tidak sedang mengkritik tujuan program itu sendiri. Mereka tidak menolak anak-anak kenyang atau gizi yang membaik. Yang mereka inginkan adalah peninjauan menyeluruh agar program lebih tepat sasaran dengan tata kelola yang baik.

Dari sinilah kita bisa memetakan titik-titik penguatan yang diperlukan.

Pertama, integrasi dan koordinasi yang sistematis.

Mendirikan badan baru untuk mengelola program-program utama tanpa secara sistematik melibatkan lembaga-lembaga yang relevan—termasuk pemerintah daerah—bukan hanya membuat program berjalan pincang. Ia juga menciptakan dampak lanjutan yang serius: reformasi birokrasi dan program pembangunan pemerintah berjalan di dua rel yang berbeda.

Akibatnya, reformasi kehilangan substansinya. Birokrasi yang seharusnya menjadi tulang punggung pelaksanaan program justru tersingkir ke pinggir lapangan, hanya menjadi penonton bagi badan-badan ad hoc yang dibentuk secara instan.

Kedua, kemampuan merasionalisasi program.

Untuk program berskala nasional seperti MBG, adalah tanggung jawab pemerintah pusat untuk memahami konteks sosial ekonomi di semua daerah. Keragaman pangan lokal harus menjadi pertimbangan utama. Kemampuan organisasi lokal, termasuk UMKM, untuk ikut serta dalam skema besar harus dipetakan dengan saksama. Keragaman yang ada di tingkat masyarakat—dari pola konsumsi hingga budaya makan—tidak bisa diabaikan begitu saja.

Semua itu tentu harus dilakukan dengan melibatkan pemerintah daerah sebagai ujung tombak yang paling memahami medan. Riset harus dilakukan secara sistematis oleh pihak yang kompeten. Inilah makna sesungguhnya dari kebijakan berbasis bukti, yang telah disebut dalam Grand Design Reformasi Birokrasi.

Ketiga, tata kelola dan pengelolaan konflik kepentingan.

Di sini letak soal yang paling sensitif. Reformasi birokrasi selalu menghadapi tantangan berat jika lembaga-lembaga dipimpin oleh pendukung pemerintah tanpa kompetensi yang memadai untuk menjalankan program.

Seorang pimpinan yang diangkat karena kedekatan politik, bukan karena rekam jejak manajerial, akan sulit diharapkan membangun mekanisme keterbukaan dan evaluasi yang bermakna. Mereka cenderung melihat birokrasi sebagai mesin yang harus tunduk pada kemauan politik, bukan sebagai mitra yang bisa mengingatkan ketika ada yang keliru.

Pengelolaan konflik kepentingan harus dimulai dari level paling atas: dari proses seleksi pimpinan lembaga hingga mekanisme keikutsertaan dalam program atau proyek pemerintah. Tanpa ini, birokrasi hanya akan menjadi sapi perah baru bagi kepentingan-kepentingan sempit.

Keempat, memaknai ulang "mekanisme berjaring."

Grand Design telah menyebut pentingnya pendekatan berjaring. Salah satu tujuannya tentulah untuk menjalankan program pelayanan yang inklusif dan berdampak lebih luas. Namun arti berjaring tidak boleh berhenti di situ.

Berjaring juga harus dimaknai sebagai upaya penjagaan akuntabilitas. Jaring itu harus kuat menahan laju penyimpangan. Dalam setiap titik interaksi birokrasi dengan pihak lain—apakah itu vendor, kontraktor, atau mitra pelaksana—harus tertanam mekanisme yang menjaga integritas.

Birokrasi tidak boleh menjadi pihak yang dominan dan sewenang-wenang. Tapi ia juga tidak boleh menjadi pihak yang lemah dan mudah ditundukkan. Ia harus menjadi penjaga gawang akal sehat publik.

Penutup: Mengembalikan Akal Sehat ke Dalam Mesin Negara

Birokrasi Indonesia hari ini berada di persimpangan yang tak mudah.

Di satu sisi, ia memiliki cetak biru reformasi yang menjanjikan: kolaboratif, kapabel, berintegritas. Di sisi lain, ia dihadapkan pada realitas politik yang kerap menuntut kepatuhan buta demi mengejar target-target populis.

MBG hanyalah satu contoh. Akan ada program-program lain dengan skala serupa yang datang silih berganti. Jika pola yang sama terus berulang—perencanaan terburu-buru, minim riset, pengabaian pada pemerintah daerah, dan lemahnya pengawasan—maka reformasi birokrasi hanya akan menjadi jargon kosong yang tertulis rapi di dokumen-dokumen kementerian.

Birokrasi yang demokratis adalah birokrasi yang berani berkata: "Tunggu dulu, datanya belum lengkap." Ia adalah birokrasi yang paham bahwa kecepatan tidak selalu berarti kebaikan, dan bahwa program "demi rakyat" harus diuji terlebih dahulu di meja-meja teknokratis sebelum diantar ke mulut anak-anak sekolah.

Jika birokrasi kehilangan suaranya, maka kita semua yang akan menanggung akibatnya. Bukan hanya dalam bentuk program yang berantakan atau anggaran yang bocor, tetapi dalam wujud yang lebih elementer: hilangnya kepercayaan publik pada kemampuan negara untuk hadir secara bermakna dalam kehidupan warganya.

Dan ketika kepercayaan itu hilang, tak ada program secanggih apa pun yang bisa mengembalikannya dengan mudah.

Opini: Subhan Umar